Utrikespolitik

utrikespolitik . Enligt regeringsformen av 1919 var det presidenten som bestämde om Finlands förhållande till utländska makter, även om maktutövningen begränsades av att ansvaret delades med regering och riksdag. I praktiken stärktes presidentmakten på utrikespolitikens område efter andra världskriget, då det för Finland gällde att hantera en svår situation i det kalla krigets skugga. Regeringens delaktighet i beslutsfattandet blev allt tydligare under 1990-t., i synnerhet efter Finlands inträde i EU i början av 1995.

Enligt Finlands nya grundlag, som trädde i kraft 1/3 2000, samtidigt som Tarja Halonens första presidentperiod började, skall u. ledas av presidenten i samverkan med statsrådet. Riksdagens godkännande krävs för fördrag och andra internationella förpliktelser som hör till lagstiftningens område eller annars har avsevärd betydelse. Om krig och fred besluter presidenten med riksdagens samtycke. Det nära samspelet mellan presidenten och regeringen markeras av att presidenten vanligen deltar i statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskotts sammanträden.

Statsrådet svarar för nationell beredning av beslut som fattas i Europeiska unionen och beslutar om åtgärder som hänför sig till dem, om inte beslutet kräver godkännande av riksdagen. För beredning har regeringen ett EU-ministerutskott, som arbetar under statsministerns ledning. En stor del av EU-frågorna faller inom riksdagens behörighet och skall därför delges riksdagen, där de behandlas i stora utskottet. Utskottets slutsatser betraktas som politiskt bindande för regeringens politik i EU- arbetet. (Klaus Törnudd)

Bakgrunden. Förhållandet till Ryssland var länge den allt överskuggande faktorn i finländsk u. Det har spelat en viktig roll för Finland långt innan landet kunde bedriva en självständig politik i förhållande till främmande makter. Beträffande skötseln av relationerna till det mäktiga grannlandet har åtminstone sedan 1890-t. i stort sett två uppfattningar gjort sig gällande och tidvis splittrat nationen; enligt den ena bör en försiktig linje, som tar hänsyn till maktpolitikens realiteter, väljas; enligt den andra - som på grund av historiens lärdomar alltmer sällan kom till uttryck efter andra världskriget, så länge Sovjetunionen existerade - bör saken bedömas som en i första hand juridisk fråga och alla angrepp på Finlands status, som inte ur formell synpunkt kan försvaras bestämt avvisas. Enligt en tredje uppfattning är en syntes av de båda tidigare nämnda tänkesätten nödvändig.

Ansatser till att driva en från moderlandet skild politik saknades inte under den långa period Finland tillhörde det svenska riket, men statsledningen i Stockholm kunde i sådana fall alltid snabbt återupprätta sin supremati över den östra rikshälften. Sedan Finland som ett storfurstendöme med autonom ställning ockuperats och införlivats med Ryssland ankom det på en i S:t Petersburg stationerad statssekreterare/ministerstatssekreterare att fungera som en förbindelselänk mellan centralmakten och myndigheterna i Finland, närmast senaten. Denna uppgift sköttes under förra delen av 1800-t. så, att Finland och de finländska angelägenheterna skulle väcka minsta möjliga irritation i styrande kretsar. Sedan förryskningsåtgärder inletts på 1890-t., skedde en uppdelning i undfallenhetsmän (undfallenhetslinjen) och motståndsmän. Bland de senare nöjde sig en del med passivt motstånd (de konstitutionella), medan andra ville nå en lösning genom aktivt motstånd med vapen i hand (aktivismen).

Tiden efter 1917. Från aktivismen utgick jägarrörelsen, som under första världskriget upprättade finländska utrikesrepresentationer i Stockholm och Berlin. Den finländska republiken, som p.g.a. hjälpen från Tyskland till en början var starkt tyskorienterad, måste efter det tyska sammanbrottet senhösten 1918 snabbt söka göra en helomvändning, vilket även lyckades efter ingripande av segraren i inbördeskriget, general Mannerheim, som åtnjöt stort anseende i västmaktskretsar. Målet för den av Tyskland influerade och senare övergivna u. var bl.a. att upprätta ett Stor- Finland genom annektering av områden bortom östgränsen.

Förhållandet till det nya Rådsryssland blev från början fientligt; frivilliga finländare understödde självständighetssträvandena i Östkarelen, Estland och Ingermanland, men regeringen avhöll sig från direkt deltagande. Även sedan Dorpatfreden slutits 1920, uppträdde Finland till den östkarelska befolkningens försvar, bl.a. genom hänvändelser i saken till Nationernas förbund (där Finland blev medlem 1920), som följande sommar till Finlands förmån avgjorde Ålandsfrågan. Problemet Åland belastade därefter en tid relationerna mellan den unga republiken och Sverige. Då vägarna såväl mot öst som mot väst åtminstone för tillfället syntes stängda, vände man sig mot söder och sökte anslutning till de nya stater som till följd av världskriget uppstått mellan Ryssland och Tyskland. Utrikesminister Rudolf Holsti var primus motor för denna randstatspolitik, som dock 1922 måste överges p.g.a. riksdagens motstånd. Finland övergick därefter i mitten av 1920-t. till att följa en neutralitetspolitik inom ramen för Nationernas förbund med dess kollektiva säkerhetssystem.

Sedan efterverkningarna av 1918 och de närmast följande åren, då den östkarelska frågan spelade en framträdande roll, föreföll att ha övervunnits, upprätthölls kyliga, men korrekta förbindelser med Sovjetunionen. Några försök till förbättring av relationerna gjordes på 1930-t.; 1932 ingick de båda länderna en nonaggressionspakt, som dock 1939 vid vinterkrigets utbrott lämnades utan avseende av Sovjetunionen. 1937 besökte den finländske utrikesministern Moskva.

Finland anslöt sig 1933 till den s.k. Oslokonventionen, ett tullpolitiskt avtal enligt vilket de skandinaviska och Beneluxländerna slog vakt om vissa frihandelsprinciper. Detta blev dock i praktiken av ringa betydelse. Inför hotet av ett annalkande världskrig företog Finland 1935 en demonstrativare orientering mot de övriga nordiska länderna, men samarbetet med dem (vilket i praktiken innebar samarbete med Sverige) förmådde inte skänka något skydd, sedan planerna på ett nordiskt försvarsförbund förfallit. Till dem som mest energiskt arbetade för den nordiska orienteringen hörde Gustaf Mannerheim, Antti Hackzell och J.K. Paasikivi. Innebörden av och innehållet i den nya utrikespolitiska linjen var dock till en början omtvistade.

De ryska framstötarna om baser i Finland och gränsjusteringar 1938-39 ledde till seriösa förhandlingar först då kriget redan brutit ut på den europeiska kontinenten. Huruvida den då inslagna vägen var den riktiga diskuterades senare livligt, särskilt under 1960- o. 70-t. Man konstaterade att det var uppenbart att den dåvarande utrikespolitiska ledningen med Eljas Erkko, Väinö Tanner m.fl. i spetsen hade gjort en felbedömning av läget, då den inte räknade med att en vägran att gå med på eftergifter skulle leda till väpnad konflikt. Mot slutet av 1900-t. togs insikten om att eftergifter 1939 kanske inte hade lett till ett lyckligare slutresultat åter till heders.

I efterhand bedömdes också det vapenbrödraskap som 1941-44 rådde med Tyskland som ett ännu allvarligare misstag; det band Finland vid den förlorande sidan i världskriget. Den s.k. drivvedsteorin, enligt vilken Finlands inträde på Tysklands sida i kriget inte var någonting som medvetet planerats från finländsk sida, drogs redan på 1960-t. i tvivelsmål. Inför det sovjetiska trycket efter Moskvafreden 1940 (som bl.a. omintetgjorde en ny tilltänkt nordiskt orienterad u., Sverige-Finland) och inför de till synes lockande möjligheterna att återerövra det förlorade tedde sig för somliga satsningen på Tyskland som en utväg. Finland hävdade dock under fortsättningskriget hela tiden att man förde ett separatkrig som endast var samtidigt med den stora kampen i världskriget.

Sonderingar om en fred med Sovjetunionen inleddes redan 1943, men först följande år nåddes resultat. Vapenstilleståndsavtalets undertecknande (jfr Parisfreden) innebar en övergång till en u. som förde tankarna till relationerna mellan Finland och Ryssland under den s.k. autonoma tiden. Den därefter fram till Sovjetunionens sönderfall och Finlands inträde i Europeiska unionen förhärskande utrikespolitiska riktningen fick först namnet Paasikivilinjen efter sin förste målsman; senare tillfogades namnet på dennes efterträdare och fullföljaren av hans politik (Paasikivi-Kekkonenlinjen; termen lanserades första gången av agrartidningen Maakansa i september 1955; dess upphovsman var uppenbarligen partisekreteraren Arvo Korsimo). Det existerade dock skillnader i förhållningssättet mellan Paasikivi och Kekkonen; den senare drev sin anpassningspolitik längre än föregångaren, men bedrev å andra sidan en avsevärt aktivare u. än denne. Bägge statsmännen accepterade dock tankegångarna i en av den gemensamme förtroendemannen Eero A. Wuori 1953 författad promemoria där en försiktig aktivering av relationerna med västvärlden rekommenderades, detta mot bakgrunden av Stalins död och den period av avspänning som var att vänta. Kekkonen myntade 1961 den finländska paradoxen, som var nyckeln till finländsk u. under hans tid.

Förhållandet till den ö. grannen var följaktligen nyckelfrågan i den efterkrigstida u. Samarbetet med Sovjetunionen löpte inte helt friktionsfritt under decennierna efter andra världskriget; några kriser av tämligen allvarlig art inträffade. Den s.k. nattfrosten 1958 var ett resultat av att Sovjetunionen ville bromsa Finlands ekonomiska integrering västerut, samtidigt som sovjetiska inrikespolitiska motsättningar låg i bakgrunden, något som i ännu högre grad gällde notkrisen 1961. Urho Kekkonen lyckades dock sistnämnda år åstadkomma att Finland genom det s.k. Eftaavtalet anslöts som associerad medlem till den västeuropeiska frihandelssammanslutningen EFTA.

Vänskaps- och biståndspakten, som slöts 1948, var hörnstenen i Finlands efterkrigstida östrelationer. Enligt pakten åtog sig Finland att försvara sitt territorium i händelse av angrepp från Tysklands eller från en med Tyskland allierad stats sida, vid behov med hjälp av eller tillsammans med Sovjetunionen. Trots denna bundenhet i säkerhetspolitiskt hänseende lyckades den finländska utrikespolitiska ledningen åstadkomma ett universellt erkännande av Finlands neutralitet, vilket konkret yttrade sig bl.a. i några konferenser, viktiga för den internationella avspänningen ( SALT, underhandlingar om begränsningen av strategiska vapen mellan Sovjetunionen och USA, 1969 och 1970, samt den europeiska säkerhets- och samarbetskonferensen ESK; förberedelser 1972, utrikesministermöte 1973 samt avslutande toppmöte 1975 i Hfrs). Detta var resultatet av att ett aktivt skede, som med konkreta framsteg varade i ungefär ett decennium, inletts i finländsk u. i slutet av 1960-t.

Vid denna tid blev man på sovjetiskt håll allt mindre benägen att acceptera Finlands neutralitet, vilket berodde på att stormakten i detta skede av kalla kriget kände ett behov att upprätthålla ordningen inom sitt eget läger. Sovjetunionen strävade i stället efter att med hänvisning till vänskaps- och biståndspakten knyta landet fastare till den egna intressesfären. I internationella sammanhang, där den finländska neutralitetspolitiken uppfattades gagna sovjetiska intressen, var erkännandet av den finländska neutraliteten oförbehållsamt, vilket inte var fallet i de bilaterala relationerna. I finländska vänsterintellektuella kretsar omhuldades i början av 1970-t. en "ny utrikespolitik", som gick ut på ett ytterst långtgående hänsynstagande till stormaktsgrannens intressen. Ett slutgiltigt erkännande av den finländska neutraliteten erhölls först 1989 vid ett besök i Hfrs av Michail Gorbatjov; i en gemensam kommuniké konstaterades att Finland är ett neutralt nordiskt land.

Ökad internationell spänning från slutet av 1970-t. försvårade Finlands möjligheter till nya initiativ, men landets internationella ställning höll sig stabil. Kekkonens mest kända säkerhetspolitiska initiativ var idén om en kärnvapenfri zon i Norden och förslaget om ett gränsfredsarrangemang med Norge i n. Finland var även aktivt inom den internationella nedrustningsdiplomatin. På en del håll i världen ansågs Finland dock stå i ett så starkt beroende av Sovjetunionen, att den finländska utrikespolitiska rörelsefriheten närmast var nominell. Begreppet finlandisering vann på 1970-t. insteg i debatten i Västeuropa och Nordamerika.

En obestridlig framgång var återlämnandet av Porkala till Finland 1956 och den vidgade utrikespolitiska handlingsfrihet som ungefär samtidigt erhölls. En återanknytning kunde därigenom ske till den nordiska orienteringen från 1930-t., genom medlemskap i Nordiska rådet (nordiskt samarbete) och det nordiska blocket i världsorganisationen Förenta Nationerna, där finländare sedan dess tjänstgjort på höga poster. Finländska trupper har sedan 1956 ingått i FN:s fredsstyrkor.

På det ekonomiska planet reglerades landets relationer till utlandet genom associationsavtalet med Efta samt avtalet med EEC, Sovjetunionen och de socialistiska staterna i Östeuropa (jfr utrikeshandel). Urho Kekkonen främjade konsekvent Finlands anslutning till den ekonomiska integrationen i Europa.

När Sovjetunionen under senare delen av 1980-t. började gå mot sin upplösning, vidgades Finlands utrikespolitiska manöverutrymme. Landet kunde följaktligen 1986 ansluta sig som fullvärdig medlem till Efta och 1989 inträda i Europarådet, det sistnämnda ett steg som hade diskuterats i decennier. Efter den tyska återföreningen deklarerade Finlands regering 1990 ensidigt att stipulationerna gällande Tyskland i kapitel III i fredsfördraget i Paris hade förlorat sin betydelse. Definitivt frigjorde sig Finland från den sovjetiska intressesfären, som landet tillhört sedan 1939, då de baltiska staternas självständighet åter erkändes 1991, några månader innan Sovjetunionen föll samman. Samtidigt började begreppet neutralitet ersättas av alliansfrihet i den finländska utrikespolitiska diskursen. 1992 tillkännagav den finländska regeringen sitt beslut att ansöka om medlemskap i Europeiska unionen, och vid ingången av 1995 inträdde Finland som medlem.

Finlands u. baseras på ett brett samförstånd mellan de politiska partierna i regeringen. Huvudlinjerna finns utstakade i regeringsprogrammet. En växande del av u. samordnas med EU och övriga EU-stater inom ramen för unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. I de under 2000-t. giltiga regeringsprogrammen har man liksom tidigare betonat Finlands vilja att stöda FN och andra internationella organisationer samt fungera aktivt som medlemsstat i EU i syfte att stärka det internationella samarbetet för demokrati, utveckling och mänskliga rättigheter. De nära relationerna till övriga nordiska länder, till de baltiska länderna samt till Ryssland framhävs också. (J. Nevakivi/T. Soikkanen, Ulkoasiainhallinnon historia 1-2, 1988-2003; B. Enander, Finland och det andra världskriget, 1944; J. Ilvessalo, Suomi ja Weimarin Saksa, 1959; Itsenäisen Suomen ulkopolitiikan alkutaival, red. P. Tommila, 1962; K.J. Holsti, Suomen ulkopolitiikka suuntaansa etsimässä 1918-20, 1963; K. Törnudd, Suomi ja Yhdistyneet Kansakunnat, 1967, Ord och handling, 1982, Tidens krav, 2007; Finlands u. 1809-1966, red. I. Hakalehto, 1968; M. Jakobson, Egna vägar, 1968, Den finländska paradoxen, 1982, Trettioåttonde våningen, 1983; J. Paasivirta, Suomen diplomaattiedustus ja ulkopolitiikan hoito 1917-40, 1968; K. Korhonen, Suomi neuvostodiplomatiassa Tartosta talvisotaan, 2 bd, 1967-71; Essays on Finnish foreign policy, red. J. Heiskanen, 1969; D. Anckar, Partiopinioner och u., 1971; J. Kalela, Grannar på skilda vägar, 1971; O. Apunen, Kansallinen realismi ja puolueettomuus Suomen ulkopoliittisina valintoina, 1972, Paasikivi-Kekkosen linja, 1977, Tilinteko Kekkosen aikaan, 1984; H. Hakovirta, Suomen läntinen integrointipolitiikka ja puolueettomuuspyrkimykset 1947-71, 1973; J. Komissarov, Suomi löytää linjansa, 1974; K. Selén, Genevestä Tukholmaan, 1974; U. Wagner, Finnlands Neutralität, 1974; H. Hakovirta/R. Väyrynen, Suomen ulkopolitiikka, 1975; A. Alsterdal, Det möjligas konst, 1976; G. Maude, The Finnish dilemma, 1976, fi. övers. Suomalainen dilemma, 1977; P. Kuusi , Miten jatkamme Paasikiven-Kekkosen linjaa, 1977; H.P. Krosby, Kekkosen linja: Suomi ja Neuvostoliitto 1944-78, 1978; J. Paasivirta, Suomi ja Eurooppa 1809-1939, 2 bd, 1978-84; T. Polvinen, Suomi kansainvälisessä politiikassa, 3 bd, 1979-81; E.E. Erickson, The making of Finland's postwar international position 1944-48, 1982; E. Salminen, Porkkalan palautuksesta noottikriisiin. Lehdistökeskustelu Suomen idänpolitiikasta 1955-1962, 1982; J. Nevakivi, Maanalaista diplomatiaa vuosilta 1944-1948, 1983; H. Vainu, Kuin syvä rotko: Suomen ulkopolitiikka toisen maailmansodan aikana, 1983; Ulkopolitiikka ja kansalaismielipide; keskustelun linjat Suomessa, red. A. Hietanen, 1983; T. Soikkanen, Kansallinen eheytyminen myytti - vai todellisuus, 1984; M. Turtola, Tornionjoelta Rajajoelle, 1984; R. Allison, Finland's relations with the Soviet Union 1944-84, 1985; J. Kallenautio, Suomi katsoi eteensä: itsenäisen Suomen ulkopolitiikka 1917-1955, 1985, Suomi kylmän rauhan maailmassa, 2005; O. Hyytiä, Puoluettomuuden ja rauhan linja: SDP:n suhtautuminen Suomen ulkopolitiikkaan ja turvallisuuskysymyksiin: toukokuu 1918-toukokuu 1922, 1986; H. Rautkallio, Paasikivi vai Kekkonen: Suomi lännestä nähtynä 1945-1956, 1990; R.E.J. Penttilä, Finland's search for security through defence 1944-89, 1991, Moskovasta Brysseliin: Suomen muuttuva ulko- ja turvallisuuspolitiikka, 1992; J. Tarkka, Suomen kylmä sota: miten viattomuudesta tuli voima, 1992; Johdatus Suomen ulkopolitiikkaan, 1993; J. Hanhimäki, Rinnakkaiseloa patoamassa: Yhdysvallat ja Paasikiven linja 1948-1956, 1996; Security and insecurity, red. G. Arteus/J. Nevakivi, 1997; O. Meres-Wuori, Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittinen päätöksentekojärjestelmä, 1998; T. Paavonen, Suomalaisen protektionismin viimeinen vaihe: Suomen ulkomaankauppa- ja integraatiopolitiikka 1945-1961, 1998; Ei enää erityistapaus: Suomen kansainvälinen asema kylmän sodan jälkeen, red. A. Rusi, 2003; S. Hentilä, Kaksi Saksaa ja Suomi, 2003; H. Tiilikainen, Kylmän sodan kujanjuoksu, 2003; Suomalainen diplomaatti, red. A. Mansala/J. Suomi, 2003; Terveen järjen käyttö on sallittua: Suomen EU-politiikka 1898-2004, 2004; P. Visuri, Suomi kylmässä sodassa, 2006)